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Le fonti dell’Unione Europea: le direttive

L’art. 288 TFUE stabilisce che la direttiva vincola lo Stato a cui si rivolge per quanto riguarda il risultato da raggiungere, ma gli Stati sono liberi di decidere come raggiungerlo.

La direttiva, quindi, non è direttamente applicabile, ma indirizza gli Stati prevedendo obblighi che questi devono attuare.

Essa, inoltre, è vincolante solo per i principi giuridici, ma sono gli Stati membri a dover attuare questi principi.

Per queste due ragioni si dice che la direttiva opera al di fuori dell’ordinamento dello Stato.

Lo Stato, quindi, può decidere come attuare i principi fissati dalla direttiva, ma con un unico importante limite: le modalità di attuazione dei principi contenuti nella direttiva non devono limitarne l’efficacia.

Il problema degli effetti di una direttiva nell’ordinamento nazionale si pone, quindi, solo quando la direttiva non è attuata o non è attuata correttamente.

La Corte di Giustizia ha stabilito che anche se le direttive non sono direttamente applicabili ed è necessario un atto interno di attuazione non esclude che questa, in assenza dell’atto che dovrebbe essere adottato dallo Stato membro, produca comunque effetti (in alcuni casi, anche quando lo Stato non adotta il provvedimento di attuazione della direttiva, questa può produrre effetti nello Stato).

La Corte ha previsto due tipi di effetti che una direttiva inattuata può produrre nello Stato membro, al verificarsi di alcune condizioni:

1) A determinate condizioni, la direttiva può produrre effetti diretti, creando cioè delle posizioni giuridiche tali da poter essere tutelate dal giudice nazionale. È il caso di norme che hanno un contenuto completo che può fondare una posizione giuridica soggettiva.

2) A determinate condizioni, la direttiva può produrre effetti di tipo diverso, che possono essere genericamente detti effetti indiretti.

La direttiva può produrre effetti diretti anche se è inattuata quando, oltre a fondare una posizione giuridica soggettiva tale da poter essere tutelata dal giudice nazionale, disciplina rapporti fra individui e Stato membro, per questo detti “rapporti verticali”. Le direttive inattuate non possono, invece, disciplinare i rapporti fra gli individui, detti invece “rapporti orizzontali”.

La Corte di Giustizia ha anche stabilito che, nell’ambito dei rapporti verticali, la direttiva inattuata è unidirezionale. Questo significa che le direttive inattuate, quando producono questi effetti diretti, possono essere considerate come fondamento di diritti che l’individuo può far valere nei confronti dello Stato, ma non possono essere fatte valere dallo Stato nei confronti dell’individuo.

La possibilità di fare riferimento agli effetti diretti di una direttiva inattuata, anche se il contenuto è completo, incontra alcuni limiti. La direttiva può regolare solo i rapporti tra Stato membro e soggetti privati (rapporti verticali). Non può regolare, invece, i rapporti tra i soggetti privati (rapporti orizzontali). Inoltre, agli effetti diretti della direttiva inattuata si può fare riferimento solo come fondamento di diritti o altre posizioni di vantaggio dai privati nei confronti dello Stato. Lo Stato, invece, non può fare riferimento alla direttiva inattuata per prevedere obblighi o altre posizioni di svantaggio dei privati.

È stata la Corte di Giustizia, con le sue sentenze, a permettere di riconoscere quelli che sono definiti effetti indiretti della direttiva inattuata.

Il principale effetto indiretto è l’obbligo di interpretazione conforme. Le direttive, così come le altre norme del diritto dell’Unione Europea, influenzano l’interpretazione delle norme nazionali, anche quando non sono in grado di produrre effetti diretti. La Corte di Giustizia ha quindi previsto un obbligo per il giudice nazionale di interpretare il diritto nazionale in conformità al diritto dell’Unione Europea. Quindi, anche se inattuata, il giudice nazionale dovrà interpretare il diritto nazionale in conformità rispetto all’esigenza di raggiungere l’obiettivo che si vuole raggiungere con la direttiva.

Ma la Corte di Giustizia ha distinto gli effetti orizzontali, che derivano dall’applicazione di una direttiva in grado di disciplinare i rapporti tra due privati A e B, dagli effetti che si producono fra il soggetto A e lo Stato B, ma che provocano uno svantaggio per il soggetto C. Questi effetti sono stati definiti effetti triangolari, perché gli effetti svantaggiosi non sono prodotti nei confronti dello Stato B, ma nei confronti del soggetto C.

PER CAPIRE MEGLIO: la sentenza.

Un’impresa tedesca (A) fa riferimento a una direttiva per fare ricorso contro un atto dell’autorità tedesca per le telecomunicazioni (B), che prevedeva il pagamento di un contributo in favore del gestore della rete (C). L’applicazione della direttiva nello “scontro” fra l’impresa A e l’autorità B ha comportato la perdita, per il gestore della rete C, del contributo di A.

Quindi è stato C a subire uno svantaggio dall’applicazione della direttiva, e non lo Stato (come accade nel caso sia degli effetti diretti che degli effetti interpretativi).

Quando la direttiva produce effetti diretti, le norme della direttiva sostituiscono quelle interne che sarebbero applicate in assenza della direttiva. Questo, può accadere solo quando il contenuto della direttiva è completo, in grado di creare posizioni giuridiche soggettive di vantaggio, che sia cioè in grado di disciplinare una materia già disciplinata da norme interne che hanno, però, un contenuto diverso da quello della direttiva.

Se la direttiva produce effetti diretti, quindi, sostituisce completamente la normativa nazionale in quella materia e i rapporti tra Stato e cittadini sono disciplinati dalla direttiva. Questo è l’effetto sostitutivo: quando la direttiva produce effetti diretti non solo impedisce che sia applicata la norma interna di contenuto diverso da quello della direttiva, ma la sostituisce nella disciplina di quella materia.

Da tempo ci si chiede se anche quando la direttiva non ha un contenuto completo può avere un effetto sulla normativa nazionale, quello che si dice effetto di esclusione. Ci si chiede, in sostanza, se la direttiva che non ha un contenuto completo, in grado di creare posizioni giuridiche soggettive, non possa sostituire completamente la normativa nazionale. Una direttiva di questo tipo può comunque produrre comunque un effetto minore? Pur non sostituendo la normativa nazionale, può comunque evitare che si applichi la norma nazionale?

La Corte di Giustizia ha detto risposto negativamente. Non può esistere un effetto di esclusione perché una direttiva inattuata può produrre comunque effetti solo quando presenta un contenuto completo, come già altre volte sottolineato.

La Corte di Giustizia ha, inoltre, stabilito che gli Stati possono decidere di fissare un termine entro il quale i cittadini possono far valere gli effetti di una direttiva inattuata.

PER CAPIRE MEGLIO: l’esempio.

Lo Stato, per esempio, può non attuare una direttiva. Questa direttiva può prevedere un vantaggio per il cittadino. Lo Stato può decidere che i cittadini possono chiedere al giudice nazionale che sia fatta valere la direttiva soltanto entro 5 anni dall’adozione di questa da parte dell’UE.

Il cittadino, quindi, può far valere la direttiva e chiedere che il giudice nazionale tuteli la sua posizione di vantaggio prevista dalla direttiva inattuata, soltanto entro 5 anni. Trascorsi i 5 anni non potrà più farlo.

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